Työllisyyden kuntakokeilut. Kuinka työllisyyspalveluita tulisi testata?

Ohto Kanninen. Tutkimuskoordinaattori, Palkansaajien tutkimuslaitos
Kuva: Jukka Haapakoski

Aktiivisella työvoimapolitiikalla on keskeinen rooli pohjoismaisessa hyvinvointivaltiossa. Työvoimapolitiikkaa on Suomessa pyritty kehittämään siirtämällä vastuuta kunnille kuntakokeiluissa. Kokeellinen kehittämistyö on hieno pyrkimys. Tärkeää olisi kuitenkin, että kokeiluiden avulla palveluita voitaisiin kehittää systemaattisesti keräten tarkkaa tietoa niiden vaikutuksista hyvää tutkimusasetelmaa käyttäen.

Laajat kokeilut ilman kunnollista vaikuttavuusarviota voivat jäädä kalliista hinnastaan huolimatta suurelta osin hyödyttömiksi. Ne voivat pahimmillaan olla haitallisia, jos vaikutukset ovat työllisyyden kannalta negatiivisia, mutta kunnollisen kokeiluasetelman puuttuessa tätä haitallista vaikutusta ei huomata.

Työllisyyden kuntakokeiluita on järjestetty Suomessa kaksi kappaletta viimeisen vuosikymmenen aikana ja kolmas on alkamassa ensi vuonna. Kokeiluissa on laajennettu kunnan roolia. Ensimmäinen kokeilu järjestettiin vuosina 2012–2015. Siinä kunnat ryhtyivät tarjoamaan TE-toimistojen ohella joitakin työllisyyspalveluita pitkäaikaistyöttömille. Vuosina 2017–2018 järjestettiin toinen kokeilu, jossa työvoimapalveluiden järjestämisvastuu siirtyi osittain kunnille ja niihin käytettyjä resursseja lisättiin. Ensimmäisessä kokeilussa oli mukana 61 kuntaa ja toisessa 23.

Molemmat aiemmat kokeilut kärsivät puutteellisesta tutkimusasetelmasta. Tutkimusasetelma tässä yhteydessä tarkoittaa sitä prosessia, jolla kuntia otetaan kokeiluun mukaan. Hyvässä asetelmassa hyödynnettäisiin satunnaistamista kokeilukuntia valittaessa. Voitaisiin esimerkiksi laittaa samankaltaisia kuntia koreihin ja kustakin korista arvottaisiin yksi kunta mukaan kokeiluun. Verrokkikunta tarvitaan, jotta voidaan puhdistaa kokeilun työllisyysvaikutuksista mm. taloussuhdanteen vaikutus.

Kunnat ovat lähtökohtaisesti hyvin erilaisia toiminnoiltaan

Taloussuhdanne saattaa kokeiluista riippumatta heilautella työttömyyttä paljonkin kuten nyt koronaviruksen aikaan. Asetelma vastaisi lääketieteen kokeita, joissa arvotaan koe- ja verrokkiryhmät, joista koeryhmä saa lääkkeen ja verrokkiryhmä saa plasebon. Lääkkeen vaikutus on yksinkertaisesti arvioitavissa vertailemalla terveyttä koe- ja verrokkiryhmissä, sillä satunnaistamisesta johtuen ryhmät ennen lääkkeen antamista olivat terveydentilaltaan keskimäärin samanlaisia. Esimerkiksi perustulokokeilussa koe- ja verrokkiryhmät oli hyvin määritelty ja kokeilu oli siltä osin esimerkillinen.

Kuntien kohdalla on huomioitava se, että kuntia on vähän ja ne ovat lähtökohtaisesti hyvin erilaisia, mikä hankaloittaa tutkimusasetelman rakentamista. Esimerkiksi Helsingille ei löydy luontaista verrokkikuntaa Suomesta. Suurimpien kuntien kohdalla tulisi harkita, kannattaako niitä ottaa tällaisiin kokeiluihin mukaan laisinkaan. Näitä ongelmia voisi ratkaista siten, että satunnaistetaan alueita tai yksilöitä koe- ja verrokkiryhmiin. Silloin uudistuksen vaikutuksia voitaisiin paremmin tutkia.

Edellisten kuntakokeiluiden tutkimusasetelman puutteellisuudesta johtuen niiden vaikutuksista ei voida vetää mitään vahvoja johtopäätöksiä. Eräs potentiaalinen ongelma kuntien vastuiden kasvattamisessa on se, että kunnilla on kannustin minimoida omat kustannuksensa välittämättä keskushallinnon kustannuksista. Kunnalla on myös kannustin keskittyä vain oman kunnan sisällä olevaan työttömyyteen, mikä voi olla turhan kapea katsonta kokonaisuuden kannalta. Toisaalta kunnassa on luultavasti paras ymmärrys paikallisista olosuhteista, mikä taas puhuisi kunnan vastuiden kasvattamisen puolesta. Pyrimme vielä tarkastelemaan jatkotutkimuksissamme, kuinka paljon kustannuksia siirtyi vastuiden kasvamisen jälkeen kunnalta keskushallinnolle.

Työllistämispalvelujen vaikuttavuus keskiöön

Vuonna 2021 alkaa kolmas työllisyyden kuntakokeilu. Siinä jälleen kuntien vastuuta kasvatetaan. Kunta vastaa kokeilukunnissa kaikkien muiden kuin ansiosidonnaista työttömyysturvaa saavien työttömien työllistämisestä. Tämän lisäksi kunta vastaa vielä maahanmuuttajien ja alle 30-vuotiaiden työllisyyspalveluista.

Uuteen kokeiluun valittiin ensimmäisellä kierroksella 20 kokeilualuetta. Lähikuukausina tätä joukkoa täydennetään uudella kierroksella. Uusi kokeilu kärsii samasta ongelmasta kuin aiemmatkin kaksi eli koekunnille on vaikea löytää verrokkikuntia. Siksi tarkkoja vaikutusarvioita on vaikea tehdä. Kokeilu tulee kuitenkin arvioida mahdollisimman huolellisesti, toivottavasti sen avulla työllistämispalveluita saadaan kehitettyä vaikuttavampaan suuntaan. Jatkossa kuitenkin kannattaa panostaa kokeiluja suunnitellessa tutkimusasetelman huolelliseen hiomiseen, niin niistä saadaan paras mahdollinen tieto esiin.